【智库报告】完善现代税制，扭转政府职能（“营改增”报告全文发布）(4)
2017-03-26 编辑：
随着2016年5月1日全面实施营改增后，营业税已经走入历史，但是营改增这一改革过程并没有画上句号。短期之内，财税部门仍然在“打补丁”式地陆续出台若干措施来实现营业税向增值税的平稳转换；中长期之内，营改增的最终目标是建立完善、现代的增值税制，实现这一目标仍然任重而道远。现代增值税制将是我国建设现代财政制度当中的重要一部分。
1、减并多档增值税税率
“营改增”之前，我国增值税税率有两个档，分别是17%的基本税率和13%的低税率。“营改增”之后，考虑到不同行业的平稳过渡问题，我国增值税就有了17%、13%、11%和6%四个不同级次的税率。税率级次过多有三方面的弊端：（1）级次过多导致了不完全抵扣，阻碍了抵扣链条的通畅性，导致重复征税仍然部分地存在。（2）级次较多对税收遵从度产生负面影响，相似商品在适用税率的确定上存在困难，纳税人可通过虚报商品种类来少缴税款，也增加了征管成本。（3）级次过多使得不同产品的最终税率出现较大差异，影响了产品的相对价格，违反了税收中性原则的要求。不同行业之间税率差异导致“市场赛地”的坑洼不平，各行业间的竞争无法反应资源的真正稀缺性，阻碍了资源的有效率配置。
1987年OECD报告就指出，最理想的增值税制是宽泛税基和单一税率。从国际经验上看，增值税制较为完善的国家大都是采取单一税率或者两档税率模式。根据我国目前的国情，我们认为增值税可以设17%和9%两档税率。
2、规范与简化税收优惠，清理地方性优惠，实现增值税立法
在“营改增”改革的过程中，为促进相关行业由营业税向增值税的平稳过渡，中央出台了一定的过渡性优惠措施。针对一些企业因营改增而出现税负提高的情况，一些地方政府也出台了对当地企业的财政补贴政策。从短期来看，这些措施有利于营业税到增值税的平稳过渡，但是这些措施也造成不同产品的实际税率出现较大差异，不利于税收中性原则的实现。地方政府出台的形式各异优惠性措施，导致不同地区间企业税负的差异，不利于资源的优化配置。过多的优惠措施，也增大了一些不法企业的偷漏税空间和寻租空间，进一步造成企业间税负的不公平。
我们认为，应该取消各地方自行出台的财政补贴政策，中央出台的过渡性优惠措施也应该进一步简化。当增值税税率调整完成之后，应该启动增值税的立法，以法律形式实现增值税的固定性和严肃性。待增值税立法完成后，应将一些必要的增值税税收优惠在法律法规层面上对其进行规范。最终应该保留的增值税优惠政策，是真正需要利用差别化政策调节国民经济的政策（如对资源综合利用产品给予增值税优惠）。
3、增值税应扶持而不是抑制小微企业
小微企业是国民经济重要的活力点，也是创新创业的源头。营改增对小微企业是一把双刃剑。对于小微企业而言，营改增后适用增值税小规模纳税人征收率（3%），低于各行业原营业税税率。因此，从税率降低幅度上，营改增是有利于小规模纳税人的。
但是，营改增对小微企业也存在负面影响。小微企业作为小规模纳税人，无法开具增值税专用发票，下游行业为了获得进项发票，倾向于购买上游一般纳税人生产的产品或服务，因此小微企业的市场竞争力因营改增而出现下降。在营改增之前，小微企业并不会受到营业税的这种歧视。当然：如果让更多的小微企业成为一般纳税人，企业需要增加专门财务人员，纳税遵从成本上升，税务部门的征管难度也加大。另一种替代方案是，可以进一步降低小规模纳税人的增值税征收率，可从现在的3%降到2%。
4、为应对国际税收竞争，应稳定增值税率，降低企业所得税率
通过低税率吸引外国投入是国家间税率竞争的主要方面。由于企业所得税的税负主要落在资本上，各国通常是通过降低企业所得税来吸引外商投资。由于增值税是对国内消费征税，因此外商投资通常不会对增值税率差异做出反映。一个鲜活的例子是，过去二十年，随着欧盟一体化程度的提高，欧盟各国的企业所得税有效税率平均下降了近10个百分点，但是平均增值税率上升了1.5个百分点，以弥补所得税收入的下降。因此，随着全球化的深入，企业所得税筹集收入的贡献下降，增值税筹集收入的贡献上升。最近一年来，随着英国首相特雷莎·梅和美国总统川普纷纷提出大幅度降低企业所得税的减税方案，国际间对资本的税率竞争愈演愈烈，未来我国企业所得税可能也存在下调空间。因此，未来一段时间，增值税率的下调空间几乎没有或很小，增值税在我国税收收入结构的地位不会降低。
5、改革中央与地方增值税划分方式，改按各地区消费额分配地方增值税收入
在营改增之前，营业税占地方税收收入的36.3%，位列第一大主体税种（图10）。营业税取消之后，地方政府失去了第一大财源。为此，中央出台过渡性安排，将增值税分成比例由营改增前的中央地方75：25改为50：50。尽管增值税分成比例改为50：50维持了中央与地方财力格局在短期内保持稳定，但是目前的增值税划分方式偏离了税收划分的“激励原则”和“受益原则”。
首先，从激励导向上看，现行中央与地方增值税划分方式是按税收缴纳地（产品生产地）划分，导致政府职能和支出导向“亲企业、疏居民”、“重生产、轻民生”，不利于转变政府职能，不利于发挥市场在资源配置当中的决定性作用。增值税的主要税基是生产产品或服务的企业，其税基具有高度的跨地区流动性，因此地方政府为了能获得更多的增值税收入，会有激励去招商引资，采取各种措施扶持企业生产。一个地区的企业多了，该地区才能分享到更多的增值税，因此地方政府自然是围绕企业转的。但与此同时，地方政府缺乏激励去改善民生、加强环境保护、加强产品质量等监管、促进消费。不仅如此，地方政府对微观企业行为的干预会更严重，政府在引进企业初期会给予大量的变相税收优惠、廉价土地价格和补贴，地方保护也会加重，严重干扰了资源在地区间的有效率配置，加剧了产能过剩和供需矛盾等结构性问题。随着经济发展水平的提升，居民对教育、医疗、社会保障、环境保护、劳资关系等公共品的需求越来越高，现有发展方式导致政府与居民之间的关系和谐受到挑战，不利于国家治理水平的提升。2016年5月1日之后，制造业企业的增值税地方留成率由25%提高到了50%，将进一步加重地方政府“重企业、轻居民”“重生产、轻民生”的倾向。