解读《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》

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　　作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　日前，国土部、国家发改委、财政部、住建部、农业部、人民银行、林业局、银监会八部委联合颁布了《关于扩大国有土地有偿适用范围的意见》（国土资规[2016]20号）（以下简称“20号文”）。20号文的实施，将对促进国有土地资源全面节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展发挥重大积极作用。

　　我国实行土地用途管制制度，根据《土地管理法》，土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地块。按照土地所有权性质，土地划分为国有土地和集体土地，其中，除依法属于集体所有的土地以外，均为国有土地，国有土地根据其规划用途划分为国有农用地、国有建设用地以及国有未利用用地（见图1）。

　　目前，我国国有土地使用权的取得方式分为公开出让、协议出让、租赁、作价出资、授权经营等有偿取得方式及以划拨为代表的无偿取得方式，其中有偿取得土地方式为主要的土地供应方式，土地划拨仅适用于特定用途的土地供应。20号文主要就部分情形下适用国有土地有偿供地方式进行规定。

　　1.扩大国有建设用地有偿使用范围

　　按照国土资源部2001年10月22日发布并生效的《划拨用地目录》（国土资源部令9号），可通过划拨供地的用地包括党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地等十九个大类。根据20号文的要求，未来将逐步缩小划拨用地范围，加快修订《划拨用地目录》，通过缩小划拨用地范围，扩大国有建设用地有偿使用范围，这也是适应投融资体制改革和国有企事业单位改革的需要。

　　1.1公共服务项目供地方式多元化

　　“多元化”体现在：“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设”，20号文重申了公共服务项目的供地方式，但就各种供地方式如何分别适用，尤其是作价出资或入股的供地方式是否受到项目类型的限制，并未作进一步明确规定。

　　就土地协议出让，20号文规定：“……公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应……”，而根据《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令21号）第三条规定：“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”，只有法律规定应当公开出让方式供地以外的国用土地才可采取协议方式，可见，20号文的规定进一步放宽公共服务项目协议出让供地的条件。

　　就作价出资或入股的土地使用年限，20号文规定：“……国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限”，建议进一步规定，在政府和社会资本合作期限因PPP合同约定等各种原因延长的情况下，应如何延长土地使用年限。

　　1.2完善国有企事业单位改制用地资产处置政策

　　国企改革过程中划拨用地处置主要在《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》予以规定，整体而言，系以变无偿使用为有偿使用为原则，20号文参照上述原则，再次重申“对于事业单位改制为企业的，改制土地资产划转的权限和程序按照分类推进事业单位改革国有资产处置的相关规定办理；土地资产处置的权限和程序参照国有企业改制土地资产处置相关规定办理”。此外，20号文规定：“政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，可直接办理土地转移登记手续；需有偿使用的，划入方应持相关土地资产划转批准文件等，先办理有偿用地手续，再一并办理土地转移登记和变更登记手续”。

　　上述规定适应国有企事业单位改革的实际需要，梳理国有企事业的国有土地产权流转要求，扩大国有土地有偿使用范围，力求推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，此番关乎国民土地利益的政策变动，能否成功转型供给侧改革事业的新动能，令人期待。

　　2.国有农用地使用改革

　　2.1国有农用地实行严格的用途管理

　　严格国有土地开发利用、土地供应管理尤其是严格农用地用途管制是保护生态环境的需要。20号文明确指出：“不得擅自改变土地用途，耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换的，应依法依规进行，具体管理办法由国务院相关部门共同制定。改变国有农用地权属及农业用途之间相互转换的，应当办理不动产登记手续。按照严格保护为主的原则，依法规范国有林地使用管理”。

　　在实践中，一般较注重限制农用地和建设用地的转换，而对农用地具体用途的管制则较为宽松，上述规定明确耕地、林地、草地等农业用途互相转换也必须严格管制，同时还强调农用地的登记管理，对农用地权属及用途变更的，要及时办理变更登记手续。

　　2.2明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策