【PPP争议解决系列谈】之PPP争议性质认定方法(2)

　　2015年4月22日，被告D县人民政府办公室下发第5期天然气企业经营区域协调专题会议纪要，Z公司和L公司的经理均参加了会议，会议纪要要求两家燃气经营许可证要尽快办理，并及时办理前期规划手续及施工许可。县住建部门要按照2013年15号文件规定，……做好执法牵头工作，对燃气公司建设经营申请，做到快报快批，对此次两家燃气公司跨区域施工的问题要本着宜粗不宜细的原则尽快解决，有争议的工程必须立即停止。原告Z公司主张被告作出的会议纪要侵害了其合法权益，提起行政诉讼。

　　【裁判观点交锋】

　　一审法院观点《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，2015年4月22日被告D县人民政府第5期天然气企业经营区域协调专题会议纪要，其关于Z公司和L公司的经营区域问题的意见为，两家燃气公司要按照住建部门划分的区域建设经营，会议纪要对于两家公司经营区域的划分要求按照D县住房和城乡建设局(2013)15号文件的规定内容予以执行，会议纪要中并未对原告的权利义务进行设定，对原告的权利义务未产生实际影响，故原告对于会议纪要的起诉，不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院裁定驳回原告Z公司的起诉。

　　二审法院观点会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的机关公文，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，通常不具有法律上的强制执行力，也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中上诉人起诉的是2015年4月22日D县人民政府办公室第5期天然气企业经营区域协调专题会议纪要，该会议纪要求两家燃气公司要按照住建部门划分的区域建设经营；对此次两家燃气公司跨区域施工的问题要本着宜粗不宜细的原则尽快解决，有争议的工程必须立即停止等内容，规制了行政管理相对人的权利和义务，由内部决议转化为对外的行政行为并付诸了实施，此种情况下的政府会议纪要，就由内部的决议转变成了行政行为，对行政管理相对人的权利义务产生了实际影响。原审法院认定被上诉人作出的会议纪要对上诉人的权利义务未产生实际影响，上诉人对于会议纪要的起诉不属于行政诉讼受案范围，适用法律错误，应当予以纠正,故裁定撤销一审法院行政裁定。

　　【启示】

　　案涉争议是否属于行政争议，主要判断依据是政府的行为是否对行政相对人的权利义务产生了实际直接影响，两级法院对这一点产生了分歧因此作出截然不同的裁判结果。具体而言，如何准确判断政府的行为是否对行政相对人的权利义务产生了实际直接影响，应当看该行为的实施是否能够直接减损特定相对人的权利义务。

　　“直接影响”既是具体行政行为的认定标准之一，也是判断该行为是否具有可诉性的重要标准之一。因此，PPP争议性质的认定可以采取倒推法，对照案涉争议是否符合行政诉讼/行政复议的受理条件[8]，参照该结果综合判断PPP争议是否为行政争议。

　　2、分辨争讼对象

　　（1）特许经营协议性质与协议相关争议性质应区别对待[9]

　　【案情简介】

　　H公司与K市住房和城乡建设局签订《K市城区污水处理项目合作协议书》，负责K市城区污水处理项目投资建设，后H公司已经履行协议中基础设施工程垫资建设的义务，而未享受到污水处理项目特许经营管理权，H公司请求解除《K市城区污水处理项目合作协议书》并主张K市住建局立即给付H公司垫资款及利息及违约金。

　　【裁判观点交锋】

　　一审法院观点本案所涉《K市污水处理项目合作协议书》系由K市住建局作为一方当事人根据其行政机关公权力所签订，体现了其依据有关市政公用事业管理法规，对污水处理项目的利用实施特许经营，行使行政职权的行为,因此本案不属于人民法院民事案件受理范围。故裁定驳回H公司的起诉。

　　二审法院观点H公司对特许经营权未提异议，仅诉请给付工程垫资款及利息、违约金，属于人民法院受理的民事诉讼受案范围，应当审理,一审法院不应驳回起诉。故裁定撤销一审民事裁定，指令K市中级人民法院审理。

　　【启示】

　　特许经营协议/PPP协议本身的性质与当事人诉请争议的性质应当区别对待。

　　污水处理、高速公路等具有公益性基础设施的投资建设，需要政府运用行政权力将禁止一般公众从事的关系公共利益和安全的事项授权特定主体，允许其从事该类活动，故由此签订的协议为特许经营协议没有争议。根据最高人民法院发布的《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，若社会投资人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的行为侵害了其合法权益的，可以提起行政诉讼来维权。

　　但是，特许经营协议中的工程建设、工程款支付、违约责任权利义务是政府与社会投资人经过平等协商达成一致意思表示建立的法律关系，不符合行政法律关系建立所依赖的原则和依据，故不属于行政法律关系，属于民事法律关系，故与此相关的争议属于民事争议。

　　（2）回购款争议和回购款依据应区分对待[10]

　　【案情简介】